PPP项目的策划和实施-施工企业管理

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1、中国国际工程咨询公司中国国际工程咨询公司 李开孟李开孟政府和社会资本合作政府和社会资本合作（PPP）项目项目的的策划策划和实施和实施中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及通用合同指南通用合同指南专题研讨专题研讨目目 录录I.对政府和社会资本合作（对政府和社会资本合作（PPP）的理解）的理解II.政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）的）的实际操作实际操作III.专业咨询机构可以提供的技术支持专业咨询机构可以提供的技术支持中国国际工程咨询公司研究中心一、对政府和社会资本合作（一、对政府

2、和社会资本合作（PPP）的理解）的理解中国国际工程咨询公司研究中心中国国际工程咨询公司研究中心对对“政府和社会资本合作政府和社会资本合作”的理解的理解 “政府和社会资本合作” 项目，是在借鉴国际借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化本土化创新而提出的一个新概念。 西方国家的“公共部门和私人部门合作公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。 西方市场经济国家将其经济活动划分为

3、公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。 PPP模式是公共公共部门和私人私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中国国际工程咨询公司研究中心投资项目的划分投资项目的划分 鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府政府”和和“企业企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。 政府投资项目实行“审批制审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制核准制”和

4、和“备案制备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。 我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化变通和本土化而形成的。中国国际工程咨询公司研究中心PPP的合作主体的合作主体 政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特特许经营许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企

5、业、混合所有制企业或其国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体他各类经营性投融资主体。 鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体政府主体”和“社会资本主体社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方政府方”和“社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。中国国际工程咨询公司研究中心7起源、发展及争论起源、发展及争论上世纪90年代，

6、英国率先英国率先提出了PFI的概念，对引导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运作发挥了重要作用。一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校监狱、学校、国防和基础医院国防和基础医院等纯公共产品项目纯公共产品项目。PPP模式虽然取得较好效果，但对其争议从未中断。1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投

7、资年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资中国国际工程咨询公司研究中心PPP的两种基本模式的两种基本模式一、使用者付费一、使用者付费 根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的特许经营的PPP模式模式。 一是一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费二、政府付费 属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只

8、能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（私人融资计划（PFI）的）的PPP模模式式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务购买公共服务。中国国际工程咨询公司研究中心10我国经常采用的我国经常采用的PPP模式模式社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于模式是否属于PPP模式，存在争议。模式，存在争议。BT类类 型型基基 本本 含含

9、义义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营

10、这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。亚洲国家亚洲国家PPP应用模式分布

11、应用模式分布中国国际工程咨询公司研究中心PPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征中国国际工程咨询公司研究中心亚行认为，政府推动亚行认为，政府推动PPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足 推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临政府部门面临的挑战挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。 由于政府财力有限，融资压力巨大融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合