工程担保制度的发展和意义(定稿)——邓光伟

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1、工程担保制度的工程担保制度的发展和现实意义发展和现实意义 四川省政策研究学会四川省政策研究学会 副会长副会长四川省中小企业信用与担保协会四川省中小企业信用与担保协会 副会长副会长成都市建筑业协会成都市建筑业协会 常务理事常务理事西华大学西华大学 客座教授客座教授四川省川科投融资担保有限公司四川省川科投融资担保有限公司 董事长董事长 邓光伟邓光伟 l 工程担保在国外有着上百年的历史。以美国为例，1894年，美国联邦政府正式认同了公共保证担保制度，即以专业保证担保公司取代银行及个人担保。同年，美国国会通过了赫德法案，该法案要求，为降低工程风险，所有公共工程必须得到保证担保，从而使工程保证担保业的行

2、为规范化、制度化。这样，保证担保业生存与发展的基础便形成了。 l 推行工程保证担保制度是我国建设市场管理体系与国际接轨的一项重要举措，也是我国工程建设市场运行机制需要深化改革的一个重要课题。l1、是市场经济的呼唤。 l2、是规模建设的亟需。 l3、就是中国经济全面与国际接轨的需要。 一、我国工程担保的发展背景：一、我国工程担保的发展背景： l 在我国，改革开放以来中国建筑业引入了竞争性的招投标制度，在建设项目的投资方与建设方之间建立起了承发包合同关系，这些改革措施极大地提高了中国建筑业的市场化水平，对于提高建筑业的生产率、满足我们经济增长和人民生活水平日益提高不断产生的对建筑业新的要求都发挥了

3、积极的作用。 l 近年来，随着我国经济的快速发展，我国的工程建设和房地产开发进入了前所未有的高峰期。规模巨大、工程复杂的建设项目今非昔比，工程质量和工伤等事故时有发生，建设项目风险大大增加。由于建筑业具有投资大、周期长、技术要求复杂、涉及面广等特点，决定了这一行业的高风险性质。同时，建筑业又是一种具有极大社会影响的行业，这不仅由于建筑业是我国国民经济的支柱产业，具有就业容量大，产业关联度高的特点， 而且由于建筑业直接关系到国计民生的重要方面，具有直接的社会经济的性质。 l 与其他行业相比，建筑业对社会经济的影响更为直接、重大、深远，例如：合同履约不良现象以及工程款纠纷和农民工工资纠纷问题造成的

4、社会影响早已超过了工程建设本身。从事建筑业和建筑建筑行业管理必须要有高度的社会责任感和历史责任感。面对空前的建设规模，仅仅依靠行政管理是很难从根本上解决问题的，一些死角管理覆盖不到，或是力度不够。如何有效的加强建筑业管理，提高工程质量，尽快建立和完善工程担保制度，以市场经济的手段来控制工程质量风险是就显得非常必要。 l市场要接轨，市场体制也要接轨。l工程保险和担保制度是国际惯例，在市场经济发达的国家，工程保证担保作为一种信用工具被广泛地运用于工程建设承发包中。具有到海外承包经历的中国建筑企业都与工程保证担保的问题打过交道。没有担保，就没有了通往海外建筑市场的通行证。 二、我国工程担保的发展二、

5、我国工程担保的发展: l1、探索阶段：、探索阶段：l1996年,国务院颁布质量振兴纲要，提出要建立新型的质量保证监督机制。l1997年2月，国家经贸委、建设部等部委联合举办“贯彻质量振兴纲要高层研讨会”，专题研究建立工程质量保证体系。l1997年11月，建设部组织中国建筑业风险管理考察团赴美国访问，并翻译了美国工程保证担保制度的大量相关资料。认为“借鉴美国工程保证担保，对于推动我国建设工程质量保证监督机制的建立，具有很大的意义”。l1998年5月，建设部发出“关于一九九八年建设事业体制改革工作要点”的文件，明确提出“逐步建立健全工程索赔制度和担保制度”；“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建

6、设项目，进行工程、质量保证担保的试点”。 l1999年，建设部关于深化建设市场改革的若干意见提出，要将建立以工程保证担保为主要内容的工程风险管理制度作为我国今后改革政府监督管理建设活动方式、以经济手段强化工程质量管理的重要措施。同时指出可以先实行投标保证担保、业主支付保证担保、承包商履约保证担保和质量保证担保等工程保证担保制度。l1999年，国务院办公厅颁发了关于加强基础设施工程质量管理的通知。通知第十条明确规定：“各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。” l2000年全国建设工作会议把实行工程保证担保制度作为“十五”期间的一项重点工作，要求该工作在

7、“十五”期间有重大进展。 2、试点阶段：、试点阶段： l1998年到2004年期间，工程担保试点城市：北京、深圳、青岛成都先后颁布实施了北京市政府投资建设项目管理暂行规定、北京市推行工程保证担保制度试点工作实施方案；深圳经济特区建设工程施工招标投标条例、深圳市建设工程担保实施办法 ；青岛市关于实行建设工程担保制度的意见；四川省建设工程担保制度实施意见、关于切实解决和预防建设建设领域拖欠工程款和民工工资有关问题的通知、关于加强成都市建设领域民工工资保证金管理工作有关问题的通知等一系列的政策法规。l2000年5月，建设部、人民银行共同发布了住房置业担保管理试行办法。l2004年8月建设部在总结了这

8、么些年工程担保的成功经验的同时出台了关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（建市2004137号）的文件。l2004年10月，国务院办公厅转发了建设部等部门关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见的通知（国办发200478号），明确要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，严格工程担保管理，要求房地产开发企业及承包商严格执行建设部137号文件。国办发200478号文件的发布，使推行工程保证的法律依据不再是一个可以简单下结论的问题，其中涉及到我国行政规范性文件的性质、法律效力等问题。l2005年5月，建设部印发了工程担保合同示范文本（试行）。l2007年4月建筑法

9、（修订征求意见稿）针对建筑市场中最迫切需要解决的工程款拖欠和拖欠农民工资问题，在立法上大胆引入工程担保制度和保险制度，为从源头解决工程拖欠和防止拖欠农民工资提供了强有力的法律依据。 三、规范和调整了建设工程三、规范和调整了建设工程保证担保参与者之间的行为：保证担保参与者之间的行为： l 出台的这一系列政策法规首先确立了政府主管部门在实施工程保证担保制度的主导地位，从而为工程担保制度的强制推行和进一步完善奠定了可靠基础。这些政策从各层面调整和规范了参与方的行为责任义务。比如我们可以清晰的看到工程保证主体之间主要权利义务的安排：l（1）保证合同使项目业主、承包商，甚至分包商和供应商等多方面得益；作