乡镇财政困境成因分析与对策研究.doc

乡镇财政困境成因分析与对策研究.doc乡镇财政困境成因分析与对策研究
——作者：小小小
【摘要】乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建 设社会主义新农村的背景下，探讨乡镇财政解困问题具有重大的现实意义。本 文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔 乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制，以解决乡镇财政困 境问题。
【关键词】乡镇财政困境成因分析分税制统收统支
一、 引言
分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与 地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收 入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006） o但是，在为中央政府带来巨额财政收 入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即 是其中之一o乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最 广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然 而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。
吋至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方 面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方 政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预 算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政 府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉 猎。
县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向 转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模 式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康， 2002） o但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比， 县强乡弱则更为明显。
在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严 重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能， 将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下， 县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。
循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因； 第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的 对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。
二、 乡镇财政困境成因分析
分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省 级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡 收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政 体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各 级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上 级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集
中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致 支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益 增长的支出责任表现出极大的不适应。
1、 财力与事权不相匹配
分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困 难的重要原因（贾康