“投资人+EPC”模式的合规分析及与“PPP”模式的比较之政府融资平台公司

《“投资人+EPC”模式的合规分析及与“PPP”模式的比较之政府融资平台公司》由会员分享，可在线阅读，更多相关《“投资人+EPC”模式的合规分析及与“PPP”模式的比较之政府融资平台公司（14页珍藏版）》请在文档大全上搜索。

1、“投资人+EPC”模式的合规分析及与“PPP”模式的比较之政府融资平台公司导 语近期，“投资人+EPC”模式受到市场热捧，多宗超百亿大单项目通过招投标程序确定中标社会资本并签署相关协议，该模式的“合规”问题，亦引发业界关注。显然，履行招投标程序及签署相关协议并不必然与“合规”划上等号。合规与否，要根据项目的性质、政府的角色、项目公司的经营内容、投资回报的来源、社会资本退出的路径，结合政府预算和会计处理、形成隐性债务的可能、政府投资、招投标、土地出让、特许经营权等领域的相关法规以及土地出让金由税务部门征收的影响等方面进行综合判断。本文将从政府融资平台公司、PPP模式、政府预算和会计、政府隐性债务

2、、“F+EPC”和“投资人+EPC”模式产生和发展背景等角度，结合相关法律法规和政策，对“投资人+EPC”模式的合规问题加以探讨，并将之与PPP模式进行比较。一投资人+EPC的一般结构模型和实施环节（一）一般结构（二）实施环节具体而言，“投资人+EPC”结构包括如下几个环节：1、地方政府授权地方国有企业进行招投标及项目实施；2、地方国有企业通过招投标程序选择（合作）社会资本方；3、社会资本方单独或与该地方国有企业成立项目公司；4、项目公司与社会资本方签署EPC协议；5、项目公司进行投资、建设、运营；6、地方政府通常以土地出让金及税收作为投资回报来源，向地方国有企业划入资金；7、地方国企将划入的

3、资产支付给项目公司作为社会资本投资回报；8、社会资本通过出让股权等方式实现退出。上述若干环节给出了社会资本从投资到退出的逻辑路径。总体来说，该路径意图规避法律法规对地方政府行为的限制和约束，如政府投资项目不得由施工企业垫资、不能通过BT等方式举债、政府不得违规提供担保、不得违规增加隐性负债等，以及具有EPC总承包资质的社会资本方可借此架构触发二次招标豁免、享有按照实施方案或相关协议退出、政府提供投资回报来源等便利性和保障性安排。欲厘清“投资人+EPC”模式各环节的构建目的，并进而作出该模式是否合规的判断，作者认为，“政府融资平台公司”应作为本文所讨论问题的逻辑起点。二“政府融资平台公司”（LG

4、FV）的前世今生（一）政府融资平台公司的定义在国务院、发改委、财政部及其他相关部门下发的一系列文件中，对“政府融资平台公司”的定义表述不尽一致。国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发【2010】19号文）将地方政府融资平台公司定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知（财预【2010】412号）将其定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、

5、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。之后，国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知（发改办财金【2010】2881号文）则将地方政府投融资平台公司的功能进一步细化，明确融资平台是从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营的法人实体。考虑到上述文件出台的时间先后顺序以及互为补充细化的关系，我们可以将地方

6、政府投融资平台公司的定义归纳为，“系指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”（二）政府融资平台公司的出现和发展地方政府融资平台的出现要追溯至上世纪八、九十年代，“改革开放”政策带来的大跨步经济发展，需要加大对基础设施的投资建设，有些地方政府已经开始搭建融资平台公司，承担融资建设基础

7、、公益设施的功能，地方政府则以财政收入、政府资产等作为融资担保，一定程度上解决了经济快速增长期基础设施和公益设施建设资金缺口的问题。及至1994年，“分税制改革”的实施叠加预算法出台，要求“财权上移，事权不变”，各级政府要“量入为出，收支平衡”，“不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，不得发行政府债券”，给各级地方政府带上了紧箍咒。这意味着，各级地方政府要做的事没少，但做事需要的钱少了，不能随意发债，也不能超财政收入支出，地方政府的融资渠道受到了极大的限制，面对基础及公益设施建设的刚性投资需求，同时为了不使债务体现在政府预算表内并符合财政支出与财政收入平衡的要求，地方政府借助政府融资平台公司

8、实现表外融资的需求进一步推动了融资平台公司的快速发展。（三）政府融资平台公司的繁荣2008美国次贷危机引发世界金融危机，对于GDP增长提供巨大贡献的出口增速迅速跌落至负值，同时内需不足，中国经济存在硬着陆的风险，拉动经济增长“三驾马车”只剩一驾，就是投资。为了应对金融危机对经济的影响，从中央层面，推出四万亿计划和稳增长、促就业等十项措施，大力推动“铁公基”等领域的投资建设。由于地方政府对于中央投资项目提供配套资金和自身的投资项目的需要，政府融资平台公司需要进一步发挥其融资功能，以支持从中央到地方的项目投资建设。在政策层面，国家相关部委办陆续发布相关文件、通知，如银发【2009】 92号关于进一

9、步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见 、财建 【2009】631号关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知等，对政府融资平台公司的发展给予政策性支持：鼓励有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，并作为中央投资项目地方配套资金的来源之一。不可否认，在经济不振、出口萎靡、内需不足的客观经济背景下，地方融资平台为促进经济发展筹集资金，提升基础设施建设的规模和速度，应对国际金融危机对经济的冲击等方面发挥了重要作用，但问题也随之凸显。（四）对政府融资平台公司的清理整顿地方政府融资平台公司运作不规范导致了诸